Il rimpatrio in un quadro d’insieme del fenomeno migratorio


di Ugo Melchionda e Franco Pittau

A differenza dei visti, i permessi di soggiorno vengono rilasciati per periodi superiori ai tre mesi e sono rinnovabili senza soluzione di continuità purché ricorrano le condizioni previste dalla legge. Una parte dei permessi di soggiorno, in ogni caso, ha strutturalmente una durata limitata: si pensi, tra le numerose tipologie, al lavoro stagionale, alla frequenza di un corso di studio, al soggiorno per cure mediche, al permesso temporaneo rilasciato inizialmente a richiedenti asilo per stabilire se spetti all’Italia pronunciarsi sul loro caso. Da queste premesse derivano alcune puntualizzazioni utili all’approfondimento della questione.

In primo luogo, i permessi di soggiorno scaduti sono un osservatorio quantitativamente rilevante dei flussi dei cittadini non comunitari (mentre, come noto, quelli comunitari dal 2007, in applicazione di una direttiva europea, non hanno più l’obbligo di munirsi di questo documento). Più in particolare, questi dati permettono di valutare i flussi di ritorno sui quali sono scarne le notizie disponibili. Dei cittadini stranieri cancellati dall’archivio dei residenti per trasferimento all’estero, infatti, è finora disponibile il numero ripartito per provincia di partenza ma non per paese di destinazione e, soprattutto, è opinione condivisa che non tutti tra gli immigrati che lasciano il paese provvedono alla cancellazione anagrafica, inclusi quelli ai quali non viene rinnovato il permesso di soggiorno, come risulta anche dal confronto tra le cancellazioni e i permessi scaduti.

In secondo luogo, va sottolineato che, purtroppo, la maggioranza dei permessi scaduti e non rinnovati riguarda immigrati presenti in Italia per motivi di lavoro e di famiglia e quindi persone tendenti all’insediamento stabile nel paese: l’incidenza di questi permessi sul totale di quelli scaduti senza rinnovo a fine anno è risultata variabile ma si è collocata sempre al di sopra del 50% del totale dei permessi scaduti, con un picco del 70,1% nel 2014. Poiché i ritorni volontari assistiti sono stati in ciascuno di questi anni poche migliaia (tra luglio 2009 e giugno 2015 l’Oim, la struttura che maggiormente opera nel settore, si è occupata come si è visto di circa 3.700 casi), si conclude che nella stragrande maggioranza dei casi si tratta di un fallimento del progetto migratorio, sia che gli interessati rimpatrino sia che si trattengano irregolarmente in Italia.

I permessi di lavoro scaduti senza rinnovo sono stati sempre più numerosi di quelli per motivi familiari, che però sono diventati maggioritari nel 2015: ciò induce a ritenere che da ultimo la mancata autorizzazione alla permanenza abbia riguardato un lavoratore con più componenti a proprio carico, il che enfatizza ulteriormente gli aspetti problematici della questione.

Le donne, che incidono per circa il 40% sugli occupati immigrati, hanno fatto registrare una incidenza superiore sull’insieme dei permessi scaduti e non rinnovati e ciò si spiega con il fatto che esse possono essere coinvolte, a seconda dei casi, o come lavoratrici capofamiglia o come familiari a carico. Solo nel 2015 la percentuale delle donne immigrate titolari di un permesso non rinnovato è scesa al di sotto del 30% del totale.

L’elevato numero dei permessi scaduti senza rinnovo rilevato nel 2011 (262.688, di cui ben 131.367 per lavoro) non mancò di destare fondate preoccupazioni in ambito sindacale e sociale e favorì l’approvazione della norma che ha allungato a 12 mesi la possibilità riconosciuta ai disoccupati di restare in Italia per la ricerca di un nuovo posto di lavoro, condizione indispensabile per il rinnovo del permesso di soggiorno, a meno che gli interessati non dispongano di altri mezzi di sussistenza, situazione inusuale tra gli immigrati, che sono maggiormente contrassegnati da una situazione di povertà relativa.

Peraltro, l’ampliamento del periodo disponibile per la ricerca di una nuova occupazione ha prodotto un beneficio già nel 2012, quando furono nell’ordine dei 166mila i permessi scaduti e non rinnovati secondo il dato ministeriale (rivisto poi dall’Istat in circa 180mila), e poi nel 2013: in quell’anno i permessi scaduti e non rinnovati sono ulteriormente diminuiti di circa 20mila unità (per un totale di 145.670 casi), aumentando tuttavia nell’anno successivo (per un totale di 154.686 casi). In ogni caso, il più efficace scudo protettivo contro la caduta nell’irregolarità deve essere considerata la titolarità di un permesso di soggiorno Ue per soggiornanti di lungo periodo, i cui titolari sono in continuo e forte aumento (attualmente oltre 6 ogni 10 cittadini non comunitari). E così nel 2015, rispetto all’anno precedente, i permessi scaduti senza rinnovo si sono più che dimezzati: 64.067.

Se continuerà questo andamento positivo, il fenomeno dei permessi di soggiorno scaduti senza rinnovo perderà in asprezza quanto alla portata, ma meriterà comunque di essere maggiormente approfondito con riferimento sia ai saldi occupazionali che si determinano nelle diverse province, sia alla congiuntura economico-occupazionale dei paesi in cui gli interessati rientrano o si trasferiscono.

Un compito importante spetta alla cooperazione allo sviluppo, chiamata a valorizzare maggiormente, una volta superati i limiti della vigente normativa, l’apporto degli stessi immigrati, possibilità esclusa dalla vigente normativa, che finalmente è stata ripresa in esame in un’ottica riformatrice.

I rimpatri forzati

Secondo la vigente normativa, chi non è autorizzato a restare in Italia viene colpito da intimazione di espulsione (invito a lasciare il paese entro un determinato termine) o da espulsione esecutiva, che comporta l’accompagnamento alla frontiera.

La normativa vigente non prevede alcun controllo relativo all’uscita dal territorio nazionale di cittadini di paesi terzi il cui visto di ingresso sia ormai scaduto, a meno che non vengano intercettati durante un controllo di polizia ed espulsi o intimati di espulsione. Anche i titolari di permesso di soggiorno venuto a scadenza possono trattenersi oltre il tempo consentito e, però, si può conoscere solo il numero dei permessi scaduti e non più rinnovati ma non quanti, tra i rispettivi titolari, abbiano lasciato l’Italia e quanti si siano trattenuti ulteriormente, salvo – come prima richiamato – i casi delle persone fermate dalle forze dell’ordine.

Come noto, funzionale all’espulsione è il trattenimento presso i Centri di identificazione e di espulsione.

I rimpatri forzati, a differenza dei ritorni volontari individuali (a spese dei singoli interessati), sono molto costosi per l’erario. Quando viene eseguito il provvedimento di espulsione servono somme consistenti non solo per i viaggi charter ma anche per i biglietti su voli di linea (sia per le persone da rimpatriare che per i poliziotti che li devono accompagnare), senza contare che i provvedimenti vengono preceduti dalla permanenza nei centri di identificazione, parimenti costosa.

Il ritorno assistito costa un quarto rispetto a quello forzato, la cui esecuzione forzosa si esaurisce in se stessa, senza effetti positivi se non quello di espellere dal paese una presenza non voluta, mentre il ritorno assistito si fa carico anche del futuro della persona che rimpatria. Considerato il costo medio del ritorno assistito stimato tra i 2.000 e i 6.000 euro, come prima ricordato, i costi di gestione dell’immigrazione irregolare sono notevolmente superiori e difficilmente controllabili (circa 10 mila euro secondo una stima).

La direttiva 2008/115/CE riguardante il rimpatrio dei cittadini dei paesi terzi irregolari non li ha esclusi dal ritorno volontario assistito. Tuttavia in Italia, da una parte si è procrastinato il recepimento della direttiva e, dall’altro, è entrata in vigore la legge 94/2009 che ha equiparato l’immigrazione irregolare a un reato.

La direttiva sui rimpatri, recepita in Italia con il decreto legge del 23 giugno 2011, n. 89, vieta l’espulsione immediata automatica sancita dalla legge 94/2009 e impone un approccio graduale nel rimpatrio degli immigrati irregolari, la nuova normativa italiana mette a disposizione degli irregolari che devono lasciare il paese un termine da 7 a 30 giorni (prorogabile se l’interessato dispone di un certo reddito) e nel rispetto di alcune condizioni disposte dal Questore; inoltre, è anche consentito il loro inserimento nei programmi per il ritorno volontario.

Le nuove disposizioni, tuttavia, escludono dall’ambito di applicazione dei ritorni volontari assisti, gli immigrati irregolari che: sono pericolosi per l’ordine pubblico e la sicurezza dello Stato; sono a rischio di fuga; sono espulsi con provvedimento dell’autorità giudiziaria; violano le misure di garanzia imposte dal Questore; violano il termine per la partenza volontaria.

I rimpatri forzati non sono molto numerosi, anche perché non sono disponibili fondi così consistenti (sia a livello italiano che europeo) per essere effettuati in più larga misura e, comunque, spesso preceduti da un periodo di permanenza nei Cie, costituiscono il fallimento più vistoso dell’esperienza migratoria.

Qualche riflessione conclusiva

Siano sufficienti due considerazioni, una negativa e l’altra positiva.

Gli effetti negativi della venuta meno del diritto a restare in Italia e dell’allontanamento o volontario o coatto, costituiscono un dispendioso fallimento esistenziale ed economico per la mancata realizzazione del proprio progetto migratorio, anche a causa delle aspettative deluse dei propri familiari (generalmente si tratta di famiglie allargate), per cui aumenta la frustrazione che può alimentare il desiderio di ripartire.

Le somme erogate a chi partecipa ai programmi di ritorno assistito, pur non elevate, non sono trascurabili e nelle aree di partenza, spesso soggette a una estrema miseria, possono favorire un reinserimento positivo e contribuire ad avviare anche piccole iniziative economiche, quali l’apertura di un negozio, un piccolo allevamento di animali da cortile, un’azienda di trasporti imperniata su un’autovettura usata e simili. Le strategie strutturali per lo sviluppo delle organizzazioni internazionali non si esauriscono a questo livello, ma è anche vero che la diffusione delle iniziative di base è indispensabile per radicare qualche segno di speranza nelle zone di esodo, perché il partenariato con i paesi di origine in materia migratoria non può esaurirsi nella riammissione degli immigrati intercettati in posizione irregolare a prescindere dagli scambi economici, commerciali e socio-culturali.

Fin qui si è parlato di interventi pubblici, ma molto possono fare le organizzazioni non governative, sia quelle operanti in Italia sia quelle impegnate per lo sviluppo, perché possono temperare gli effetti della negatività prima lamentata e, anche con aiuti limitati (specialmente se accompagnati da una presenza sul posto e da una continuità di rapporti con le persone che rimpatriano) possono inserire semi di speranza per queste persone, trasformando un ritorno non voluto in un investimento in loco.

La strategia della «tolleranza zero» e del conseguente orientamento restrittivo  è disastrosa esistenzialmente per gli interessati e sconveniente anche per l’Italia per via dei costi. Un rimedio si può trovare nell’ampliare i beneficiari di sussidi economici al posto di sostenere spese ingenti per i rimpatri forzati. Il supporto finanziario può essere sufficiente per avviare piccole iniziative come l’apertura di un negozio, un piccolo allevamento di animali da cortile, un’azienda di trasporti imperniata su un’autovettura usata e simili. L’impegno per lo sviluppo non si esaurisce a questo livello, ma resta vero che la diffusione di queste iniziative, anche con il concorso delle Ong, può evitare a molti il rischio di fallimento.